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立法禁吃野生动物?事情没你想的那么简单

小钱 · 2020-03-04 09:56:29 来源:知乎日报

等全国战胜这次疫情了,你是否支持立法禁吃野生动物?  

正好最近在关注这个问题,谈一点粗浅的认识,篇幅稍长,基本观点是:

对野生动物食用的控制是防控疫情的一个重要部分,但绝不是全部,必须从各类动物(包括野生和非野生)的来源、检疫、经营,以及公共卫生体系建设各方面进行全方位的改革完善。

立法禁吃野生动物?事情没你想的那么简单图片来源:摄图网



文章将包括以下几个主要部分:

(1)动物性疫病的多种成因;

(2)我国目前立法现状;

(3)我们目前立法和实践中存在的问题;

(4)结论。

0人兽共患病及其成因

这次新冠疫情,我们可以放到一个更广的视角下看,这个视角叫做「人兽共患病 (zoonosis)」。

根据我目前看到的统计,目前全球已证实的人畜共患传染病和寄生性动物病有 300 种以上,而从比例上看,人类传染病有 60%以上来源于动物。

这些病毒、寄生虫一部分来源于家禽家畜,例如疯牛病、口蹄疫;一部分来源于野生动物,例如 03 年的 SARS,这次的新冠,还有之前的埃博拉、H1N1 等等。

人兽共患病基本上自人类诞生以来就一直是对人类社会的一大威胁,而最近几十年情况尤为严重,不但新疾病不断增加,而且一些原本已得到控制的老疾病、老病原也出现了变异和新症状。

纵观原因可分为以下两个主要方面:  

其一是各种原因导致原有的病毒出现了新状况。  

例如生态环境变化,气候、温度、湿度等的变化,导致病毒进化和变异;抗生素的过度使用增加了原有病原体不断变异并产生耐药性;全球贸易一体化,人员往来和货物流通大大增加,使病原扩散到更广的区域,并且不同病原在交互中可能发展出新的病原;等等。

其二是人类与野生动物的接触增多,导致一些原本在野生动物身上的病毒有更多机会传播给人类。 

食用野生动物是其中一个重要部分,其他还包括:人类生活区域扩张,侵占原野生动物领地,迫使野生动物进入人类生活区;人类旅游范围扩张,不断进入新的区域,接触到新的野生动物;饲养宠物行为增多,购买野生动物作为宠物(特别是国外野生动物);猎捕野生动物、使用野生动物制品时发生接触;等等。

以上是想说明,一定要从整体的角度来看这个问题。

一方面,野生动物是人兽共患病的一个重要来源,而食用野生动物是其中一个重要成因;另一方面,对人类有重大威胁的人兽共患病不仅仅有野生动物一个来源,也不仅仅关系到食用行为。

0立法现状

说完上面这些,再说我国目前对人兽共患病的相关防控立法。涉及人兽共患病的动物,我这里大致分为两类(肯定不精确,就是为了表述方便):家禽家畜 野生动物

对于家禽家畜,我国目前相关立法主要是《畜牧法》、《动物防疫法》、《农产品质量法》及其下法规规章。

根据这些立法规定,我国对家禽家畜的疫病防控主要是从以下几个环节进行:  

一是来源,其实就是养殖。畜禽养殖场、养殖小区应向县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案,取得畜禽标识代码,养殖场还应建立养殖档案。各类畜禽的养殖条件有农业部、国家标准化委员会等部门发布的国标规定。

二是检疫,畜禽及其产品应依照《动物防疫法》的规定进行检疫,获得检疫证明与检疫标志,凭检疫证明与检疫标志才能进行运输与经营。

三是经营,在运输和经营过程中,可能受到各种检查,包括县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门对禽畜质量安全进行的抽查,以及市场监管部门进行的检查等。

而野生动物事实上要比家禽家畜的相关规定要严一些。  

我国目前野生动物从管理角度其实有不同等级,包括国家重点野生保护动物、省级重点野生保护动物(有的地方还规定了市级保护动物)、「有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物」(也叫「三有」保护动物),以及其他野生动物。

这些野生动物的管控,我们还是从来源、检疫和经营三个方面来说。  

第一是来源,从来源上主要是两块,猎捕和人工繁育

这些活动都需要获得审批,猎捕是特许猎捕证(针对国保动物,实践中很少颁发)和狩猎证(针对其他所有非国保动物),人工繁育是野生动物驯养繁殖许可证。

审批的级别大概是这么个状况:一级国保归国家管,二级国保和一级省保归省里管,二级省保和三有归市里管,其他野生动物归市里或县里管。

这里可以看到,我国的立法在来源控制上,野生动物是明显更加严格的,需要获得许可,管理层级整体上也比较高,而畜禽只需要在县级部门备案即可。在繁育条件上,一样是根据国标来。

另外一个特殊的地方在于,野生动物有一个专用标识制度,无论猎捕还是繁育而来,都必须申请获得专用标识,才能进行运输和交易,这是为了保证每个野生动物可以溯及到源头。

第二是检疫。  检疫方面,一个是和畜禽类似,无论是猎捕还是繁育而来的野生动物,都必须根据《动物防疫法》检疫之后才能进行运输和交易。

第二个是,我国从 2005 年开始专门针对野生动物,建设陆生野生动物疫源疫病监测体系。2013 年原国家林业局颁布了《陆生野生动物疫源疫病监测防控管理办法》,里面对于各级陆生野生动物疫源疫病监测站的权力、职责、人员构成等有比较详细的规定。

截至 2015 年底,已经建立了 350 处国家级、768 处省级和一大批地县级陆生野生动物疫源疫病监测站,布设了监测点和巡查路线近万处。

第三是经营。  在运输经营方面,我国过去大部分地方是要求有专门的运输证和经营许可证。

2016 年《野生动物保护法》修订以后,统一用专用标识取代了原来的许可证制度,理论上讲,在野生动物有合法来源证明(猎捕和人工繁育的相关许可文件)和专用标识的情况下,只要有相关营业执照就可以经营。

但 03 年非典之后国家林业局出过一个《关于适应形势需要做好严禁违法猎捕和经营陆生野生动物工作的通知》,和一个《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单》,里面列了 54 种野生动物(主要是三有动物和非保护动物)。

按照这些规定,原则上只有名单内的 54 种动物在来源合法的情况下才允许经营,市场监督部门要负责进行相应的检查。

03 存在的问题

如果从上面的情况看,我们的立法看上去还是比较系统的,而且对于野生动物进行了更加严格的控制。

但是在实践中存在很多问题,很多人已经提到了对野生动物的滥捕滥食监管不严,但这只是一个方面,如果把目光放到整个动物产业链和相关防疫体制,就会发现问题是体系性的。

第一、重审批门槛,轻过程监管。  

理论上讲,野生动物养殖要经过审批,严于普通畜禽的备案制度,猎捕也要经过审批。

但从实践上讲,大部分地方处于一个有人审没人管的状态。国家和省级保护动物的监管还是很严的,但大量的非保护动物(甚至包括一部分三有动物)因为基层执法力量不足,除了偶尔的集中整治活动之外,基本进入不了执法的视线。

猎捕方面说的人很多就不提了。

养殖方面,不光是野生动物,包括很多地方的畜禽也是一样,理论上国家对养殖条件有规定,但现实中规模化的养殖场只是很小一部分,大部分都是小型乃至个体的养殖户,动物非常分散,养殖条件不一,养殖方法落后,有的地方还会几户混养或各类动物混养,交叉感染风险非常大。

但是执法力量不足,日常监管非常匮乏。

再比如运输方面。运输过程由于路程远、时间长,空间又相对封闭,是一个非常容易滋生病毒引发感染的环节(现在大部分流通方式是贩运者从分散的养殖者手中收购再集中运输,更加剧了这种状况)。

特别是很多野生动物的产地是相对集中的,集中在一些多山区且相对偏远的省份,从这些省份再运往全国各地,路程动辄数百、上千公里,横跨数个省份。

国家对于各类动物的运输条件也有规定,不少地方现在还保留运输许可证的制度,但是与养殖类似,也存在审批重于过程监管的问题。

执法部门主要的审查方法就是设卡点,检查有没有证件以及货证是否一致,但整个运输环节和运输条件监管不了。

上述问题一个很重要的原因在于,现在各环节的执法权基本都放在县一级,但是大部分县级执法部门的技术能力、人员科学素养都非常有限,在具体技术问题上必须依靠省市级部门,但这种依靠不可能是常规性的,导致日常监管力度不足。

第二、各监管环节条块分割现象非常严重。  

前面已经说到,无论是畜禽还是野生动物,都涉及到从来源到流通的多个环节,而这些环节在现有体制下被分割给了各种不同部门。

畜禽养殖归农牧,野生动物猎捕和养殖归林渔,检疫归动医,运输归交通,经营涉及的部门更多,过去还没大部制改革的时候涉及经贸、工商、食药、卫生等等一系列部门(现在的情况我还没捋),这还没算涉及犯罪的林业公安和涉及进出口的海关。

这些部门在大部分地区的合作与信息共享都非常困难,衔接上也有很大漏洞。

第三、缺乏一体化的公共卫生体系。  

前面说的是监管过程的条块分割,而在疫情防控方面,人兽共患病涉及人医和动医两个问题。目前公共卫生方面是卫健委主管,但动物医学方面主管是农业部兽医局,再到地方上,人医和动医也是分割的。

在实践中,动医部门的层级一般较低,技术和政策支持也不够,再加上前面说的大部分地区养殖情况都比较分散复杂,导致很多时候没有力量对重大疫病从学理上进行评估。

而即便在正确评估之后,动医部门也只能管动物这一块,动物传染人的问题由于机构不同,不能直接跟卫生部门衔接。

结论

简单说一下,扩大禁食野生动物的范围肯定是一个方案,特别是那些可能携带病毒的动物,但是完全禁食所有野生动物不太可能。 比如说现在吃到的很多海鱼海虾就是野生的,禁了就没得吃了。

一个可行的方法是出一个名录,名录可能是正面列举式的,也可能是反面排除式的。

但除此以外,一定要认识到,人兽共患病不是某一类野生动物的问题,甚至不光是野生动物的问题。

完善的动物产品生产、检疫和流通机制,强有力的部门协作机制,都非常重要。  

这里要特别提一下公共卫生体系,个人认为这个是最关键的,毕竟前面再怎么加强监管,也不可能完全杜绝疫病,总会有个别防不到的地方,而公共卫生体系是最后一道防火墙。

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